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土地登記制度是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》確立的一項重要法律制度，是不動產登記制度的核心和重要組成部分。2023年3月16日，十屆全國人大第五次會議審議通過的《物權法》，確定了包括土地登記在內的不動產登記的基本制度。為貫徹落實《物權法》關於不動產登記的有關規定，國土資源部對《土地登記規則》進行了修改，出臺了《土地登記辦法》（國土資源部令第40號），並於2023年2月1日起正式實施。
一、《土地登記辦法》出臺的背景
（一）土地登記制度的歷史沿革
我國的土地登記有著悠久的歷史，它是歷代土地管理的基礎。據史料記載，早在公元前2023年至公元前2023年的黃帝、大禹時已有「平水土、劃九州、辨土質、定田等、制賦則」的記載，開創了清理地籍訂定賦則之先河。秦朝時期改革家商鞅在秦國推行了包括土地制度在內的改革，提出了「算地」和「定分」的主張。
「算地」是對土地進行全面的調查核算，「定分」是用法律形式確認土地所有權，這些實際上都是土地登記的內容。北宋的王安石在變法中規定：①以東西南北各千步為一方，相當41頃66畝160步，四周立標確界；②每年9月，由縣令、縣佐分地計量，根據土質劃為五等，半年後製成土地憑證；③以後各家分產、買賣等，均以所方之田為證。
這種做法與現今的調查、確權、登記、發證十分相似。明代時國家已建立了較為完整的地籍圖冊——魚鱗圖冊。
辛亥革命完成後，孫中山先生提出「平均地權」的主張。2023年**北洋**成立了「經界局」，2023年頒佈「不動產登記條例」，2023年開始開展土地測量和登記，2023年6月30日公佈《土地法》，該法第二編專門規定土地登記內容，如明確要對土地及其定著物的權利進行登記和變更登記，登記的土地權利包括土地所有權、地上權、永佃權、地役權、典權和抵押權；土地權利在登記程式進行中發生爭議由土地裁判所裁判等。
中國共產黨成立後，一直把土地登記工作放在重要位置。2023年，**人民委員會第41次常委會通過《土地登記法》，決定「頒發土地證，確定土地所有權」。2023年11月27日，**土地人民委員會在瑞金成立，並設立 「調查登記局」。
新中國成立後，2023年，國家頒佈了《城市郊區土地改革條例》，開始建立以土地清查、地權登記發證等為主要內容的地籍管理體系。2023年6月，**人民**委員會通過了《土地改革法》。2023年5月，農業部下設土地管理局，開始開展土地調查、土地登記、土地統計等試點工作。
2023年6月25日，國家頒佈《土地管理法》，明確了土地所有權和使用權的確認、登記、發證。2023年11月18日，為規範土地登記工作，原國家土地管理局頒佈《土地登記規則》並於2023年進行了修訂。2023年8月29日，九屆全國人大常委會第四次會議修訂通過《土地管理法》，進一步明確國家建立土地調查制度和土地統計制度，依法登記的土地所有權和使用權受法律保護。
（二）《土地登記辦法》出臺的背景
《土地登記規則》（以下簡稱《規則》）是我國開展土地登記工作的重要依據，在保護土地資產、保障權利人合法權益、加強土地管理和社會經濟發展等方面發揮了重要的作用，促進了我國土地登記制度的建立和完善。經過多年努力，我國土地登記工作已經建立了較完整的制度和技術規程，健全了土地登記機構，土地登記覆蓋率大幅度提高。據統計，我國目前國有土地使用權登記率已達86%，集體土地所有權登記率已達53%，集體建設用地使用權（包括宅基地使用權）登記率已達73%。
但是，隨著我國土地管理法律制度的不斷完善和土地使用制度改革的不斷深化，現行《規則》已不能適應土地登記工作的需要。一是《規則》部分條款已不能適應當前土地登記工作的需要，需要進一步修改完善。特別是《物權法》確立了不動產統一登記制度，並在更正登記、異議登記、預告登記、登記賠償、登記申請人自我舉證、登記收費等方面對現行登記制度進行了改革創新，要求土地登記的內容必須進行相應的調整。
二是《規則》是原國家土地管理局公佈的規範性檔案，法律效力層級較低，隨著經濟社會的發展對土地財產權益的保護要求越來越高，有必要提高《規則》的法律層級，從而進一步增強土地產權保護的作用。2023年3月，國土資源部開始著手《土地登記辦法》（以下簡稱《辦法》）的起草工作。
二、《辦法》的主要內容
《辦法》是根據《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》和《土地管理法實施條例》制定的。《辦法》共十章78條，主要對土地登記的概念、原則、效力、型別、內容、程式以及土地登記各項基本制度等作出了明確規定。
（一）關於土地登記的分類
《辦法》根據土地登記的特點，將土地登記分為 「總登記」、「初始登記」、「變更登記」、「登出登記」及「其他登記」，「其他登記」又包括「更正登記」、「異議登記」、「預告登記」、「查封登記」等。相對於《規則》，新增加了「異議登記」、「預告登記」和「查封登記」等。
除調整了土地登記型別外，《辦法》還重新界定了登記型別的含義。 根據《規則》的規定，初始土地登記又稱總登記，是指在一定時間內，對轄區全部土地或者特定區域的土地進行的普遍登記。《辦法》將土地總登記與初始登記區別開來。
土地總登記是指一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記；初始登記是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。在《規則》中，變更土地登記是指初始土地登記以外的土地登記，包括土地使用權、所有權和土地他項權利設定登記，土地使用權、所有權和土地他項權利變更登記，名稱、地址和土地用途變更登記，登出土地登記等。《辦法》將變更登記僅侷限於因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名、名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記，概念的內涵大大縮小。
《規則》沒有對登出登記作出明確定義，《辦法》將登出登記定義為因土地權利的消滅等而進行的登記，實質含義與《規則》登出登記的含義相同。
《辦法》對更正登記進行了細化，將啟動更正登記的情形分為兩類：一是土地權利人和利害關係人發現土地登記結果有誤或有遺漏時，依照法定程式以書面形式向土地登記機關申請更正登記，經土地登記機關稽核，情況屬實的，辦理更正登記；二是土地登記機關發現有明顯的登記錯誤，如果是審查疏忽造成錯登、漏登的，土地登記機關可依職權和相關事實證據，按照原登記報批程式，進行更正登記。
所謂異議登記，是登記機關將事實上的權利人以及利害關係人對土地登記簿記載的權利所提出的異議記入登記簿的行為。異議登記的目的是限制土地登記簿上的權利人的權利，避免存在爭議的土地權利為第三人善意取得，以保障提出異議登記的利害關係人的權利。預告登記是指為保全一項請求權而進行的登記，該請求權所要達到的目的，是在將來發生不動產物權變動。
它將債權請求權予以登記，使其具有對抗第三人的效力，使妨害其不動產物權登記請求權行為的處分無效，以保障將來該登記的實現。
《辦法》還吸收了《最高人民法院、國土資源部、建設部關於依法規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》（法發[2004]5號）的有關內容，規定了查封登記制度。查封登記，是指國土資源行政主管部門根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民**批准後將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載的登記。
（二）關於土地登記的效力
《辦法》規定，土地登記是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載於土地登記簿公示的行為。這一規定對土地登記的內涵進行了明確，即土地登記是一種土地物權公示行為，這意味著土地登記主要是物權公示的手段，淡化了土地登記的行政管理色彩，使土地登記保護土地產權、維護交易安全、產生公示公信效力的民事功能得到強化。
《辦法》專章規定了土地權利保護，明確規定依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權和集體土地使用權、土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。同時，為保護土地權利人的合法權利，為社會提供準確的土地登記資訊，規定了縣級以上人民**國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的資訊系統和資料庫建設，實現國家和地方土地登記結果的資訊共享和異地查詢。
對於因繼承或者受遺贈取得土地權利的，根據《物權法》的規定，不登記也產生效力。為了保持登記結果資料的連續性，對當事人在沒有登記之前就先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，《辦法》作出了進一步規定，即當事人應當先將土地權利申請登記到其名下之後，再申請辦理土地權利變更登記或者抵押權登記。
（三）關於登記的土地權利範圍
《辦法》涉及的土地權利既有《物權法》規定的集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、抵押權、地役權，也有土地管理相關法律法規規定的農用地使用權等。為保持土地權利名稱的連續性，同時也體現與《物權法》和土地管理相關法律法規規定的土地權利的銜接，《辦法》使用的土地權利名稱為國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權等。國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。
為保持土地證書的連續性，避免土地證書過多不易管理的問題，《土地登記辦法》根據土地權利的主要種類，規定土地證書分為國有土地使用證、集體土地所有證、集體土地使用證以及土地他項權利證明書四種。國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明。
（四）關於宗地的範圍
《規則》第五條第一款規定土地登記以宗地為基本單元，但對於宗地的概念沒有作出明確的規定。《城鎮地籍調查規程》以及有關地籍調查的書籍一般將宗地定義為土地權屬界址線所封閉包圍的地塊，根據這一定義，宗地只是一個平面的概念。
《物權法》第一百三十六條規定「建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立」，第一百三十八條中規定建設用地使用權出讓合同應包括「建築物、構築物及其附屬設施佔用的空間」。根據這一規定，可以設立立體的空間的土地權利。因此《辦法》第五條第二款規定，宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間，是一個三維立體的空間概念。
《辦法》通過擴充套件宗地的概念外延，將地上、地下土地使用權納入了其調整範圍。因此，以後進行土地登記，不僅要登記土地的四至界限，而且要登記土地的上下空間範圍。
（五）關於土地登記的程式
按照《規則》的規定，土地登記的程式是：申請→地籍調查→權屬稽核→註冊登記→頒發或更換證書。其中地籍調查是土地登記機關的一項重要職責，由國土資源行政主管部門完成。
《辦法》規定，除登記機關依職權進行的登記外，土地登記應當依照申請進行；當事人在申請土地登記時，須提交土地權屬**證明、地籍調查表、宗地圖及宗地界址座標等必要材料；並且明確「申請人提交的地籍調查表、宗地圖及宗地界址座標，可以委託有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得」。這樣，土地登記（土地總登記除外）的程式簡化為申請→權屬稽核→註冊登記→頒發或更換證書。土地登記必需的相關資料由當事人提供。
三、登記工作中應當注意的幾個問題
（一）關於證書查驗問題
土地登記是土地權利的公示行為，在民事方面最重要的功能就是產生公示公信效力。土地登記主要是物權公示的手段，登記機關進行登記是一種行政確認，不是行政許可。《辦法》根據《物權法》的規定，刪除了《規則》中關於證書查驗、申報地價、不登記按非法佔地、違法佔地處理等的規定，使土地登記民事功能得到強化。
（二）關於土地債權的登記問題
土地登記是一種物權公示行為，《辦法》只是規定了物權登記的幾種情形，而對土地使用權出租等土地債權的登記未作出規定。筆者認為，土地使用權是群眾的重要財產權利，為規範土地市場的良性發展，保護承租人的合法權益，如果出租人或承租人申請登記，土地登記機關應當予以辦理。
（三）關於自我舉證問題
土地登記自我舉證是土地登記申請時由土地權利人自我提交登記資料和宗地調查成果資料的一項制度，是轉變**職能、提高土地登記效率和社會化服務水平的重要措施。為便於當事人自行提供地籍調查表、宗地圖及宗地界址座標等材料，2023年3月4日，國土資源部辦公廳釋出了《關於在浙江、廣東兩省開展土地登記自我舉證試點工作的覆函》（國土資廳函[2003]52號），在浙江、廣東開展土地登記自我舉證制度試點。《物權法》第十一條規定，當事人申請登記，應當根據不同登記事項提供權屬證明和不動產界址、面積等必要材料。
明確要求不動產登記實行自我舉證制度。根據《物權法》的規定，以及我國土地登記自我舉證、地籍調查前置的試點經驗，《辦法》對土地登記的程式進行了新的規定。明確「申請人提交的地籍調查表、宗地圖及宗地界址座標，可以委託有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得」。
這意味著，過去由行政機關包辦的地籍調查等事務工作，不再是行政機關的分內之事，土地登記必需的相關資料要由申請者自我提供，即自我舉證。
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